市場參與者自由選擇交易對象、交易物品和交易價格是市場運行規(guī)則賦予市場主體的基本權利，也是市場實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基本保障。作為國家的基礎產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，電能一直由電網(wǎng)公司實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，這樣就不存在自由交易問題，所謂的選擇權也只是用戶對用電種類和用電方式的選擇，而沒有選擇電力供應商的權利。

《關于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發(fā)[2015]9號)》(以下簡稱“9號文”)中提出有序探索對符合準入標準的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶賦予自主選擇權，確定交易對象、電量和價格，直接洽談合同。售電側放開直接面向用戶，對售電市場進行重構，引入多元化的售電主體，打破電網(wǎng)企業(yè)單一購售電局面，不僅讓用戶有更多選擇，同時促進售電服務質量和用戶用能水平提升，是我國新一輪電力體制改革的亮點之一。

壹新一輪電改：逐步放開用戶選擇權

用戶作為電能的消費者在市場中被賦予了更多自由選擇電力供應商與議價等權利。同時，隨著分布式發(fā)電、負荷控制、智能用電等技術的進步，電力用戶也從單純的電力消費者向電力消費者與供應者雙重角色轉變，其用電行為、習慣也會根據(jù)動態(tài)電價進行適時調整。各類用戶對市場的接受、對自身需求認知、業(yè)務的理解需要一個培育過程。

01售電側放開的核心是放開用戶選擇權

大用戶直供電作為售電側市場開放用戶選擇權的表現(xiàn)形式之一，因為操作較為直接、實施要求與復雜程度相對較低等，被認為是上一輪電改的重點。2013年，國家取消直接交易方案審批后，各省結合實際出臺改革試點方案，直接交易在參與主體、交易規(guī)模、交易機制等各個方面都得到迅速發(fā)展。

按照“9號文”“管住中間、放開兩頭”的總體框架，售電側將引入更多市場競爭。“9號文”提出：“引導市場主體開展多方直接交易。有序探索對符合標準的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶賦予自主選擇權，確定交易對象、電量和價格，按照國家規(guī)定的輸配電價向電網(wǎng)企業(yè)支付相應的過網(wǎng)費，直接洽談合同，實現(xiàn)多方直接交易，短期和即時交易通過調度和交易機構實現(xiàn)，為工商業(yè)企業(yè)等各類用戶提供更加經(jīng)濟、優(yōu)質的電力保障。”

在配套文件《關于推進售電側改革的實施意見》的指導思想部分指出:“向社會資本開放售電業(yè)務，多途徑培育售電側市場競爭主體，有利于更多的用戶擁有選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平。”

售電側放開的核心是放開用戶選擇權，允許用戶自由選擇售電主體。通過公平開放電網(wǎng)、完善交易品種等，為售電公司自由購售電和用戶自由購電創(chuàng)造條件;通過引入多元售電主體，創(chuàng)新用戶服務內容和服務模式，滿足不同用戶的差異化用能需求;有效防范售電環(huán)節(jié)的新型壟斷，保障用戶更好行使選擇權，確保售電側改革平穩(wěn)、有序推進。

02分階段、逐步放開用戶選擇權

國外售電市場放開所要達到的目的是讓用戶擁有更多的選擇權。各國國情不同，具體開放方式也有不同，卻都遵循一定的原則：

一是有序的售電市場放開過程。各國均按照從高電壓到低電壓、從工業(yè)用戶到居民用戶的順序依次放開售電市場。

從各國電力市場發(fā)展經(jīng)驗看，盡管用戶側放開是最終發(fā)展目標，但都是從大用戶開始放開，并逐步降低用戶參與市場的準入門檻，以較小的市場建設成本促進市場的大力發(fā)展。我國可借鑒國外經(jīng)驗，從放開承受市場價格波動風險能力較強、參與市場競爭條件更成熟的大用戶起步。

二是合適的市場競爭建立過程。大多數(shù)國家(如美國、英國、法國等)允許改革后電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)從事售電業(yè)務，同時引入其他售電主體參與售電業(yè)務的競爭;少數(shù)國家(如澳大利亞)實行配售分開，即將售電業(yè)務與配電業(yè)務進行產(chǎn)權分離，從事配電業(yè)務主體不允許進入售電市場參與競爭。

“9號文”提出：“探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務”，逐步放開的只是“增量業(yè)務”而不是“全部業(yè)務”。對于增量配電網(wǎng)業(yè)務，可以采取先行先試的辦法，先試點、后放開。防止配電網(wǎng)投資的無序，形成新的壟斷，違背改革的初衷。

貳用戶選擇權放開的法律保障

01更換供電商的權利

售電側放開的國家，大部分都本著便捷、免費的原則，通過立法、建立標準化的售電商更換服務流程來保障用戶或其所屬售電公司更換供電商的權利。

一是都以易于推行、經(jīng)濟高效、規(guī)范化為原則，建立供電商更換的啟動/結束標準服務流程。例如歐洲電力和天然氣監(jiān)管委員會就對用戶更換售電商的選擇權予以立法保護，要求更換售電商的流程必須簡潔、經(jīng)濟高效、規(guī)范，更換周期要盡可能短。

二是由配電網(wǎng)運營機構承擔主要工作。在許多國家，用戶或其售電商只需向新供電商提出更換供電服務申請，并簽署更換供電商確認函。往往由配電網(wǎng)運營機構負責接下來的技術審核和新舊供電商間電量切換的管理協(xié)調工作。

法國建立了便捷、免費的供電商更換服務流程。用戶只需向新供電商提出更換供電商服務申請，新供電商接到申請后，向用戶索取更換供電商所需要的相關信息，一般需要用戶提供自己的詳細聯(lián)系方式、網(wǎng)絡標識號，與新供電商簽訂購售合同和更換供電商確認函，不必與前供電商解除供電合同，由新供電商與前供電商和轄區(qū)配網(wǎng)運營公司完成更換服務的口期和更換電量等信息的確認，新供電商將最終結果告知用戶。

我國應當以此為經(jīng)驗，對用戶更換售電商的選擇權予以立法保護，要求更換售電商的流程必須簡潔規(guī)范、經(jīng)濟高效，更換周期要盡可能短。

02保底供電機制

"9號文”明確規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，按約定履行保底供應商義務，確保無議價能力用戶也有電可用”，由此明確保底責任的履行主體。

《售電公司準入與退出管理辦法》第二十一條規(guī)定：“售電公司被強制退出，其所有已簽訂的購售電合同由地方政府主管部門征求合同購售電各方意愿，通過電力市場交易平臺轉讓給其他售電公司或交由電網(wǎng)企業(yè)保底供電，并處理好其他相關事宜。”第二十四條規(guī)定:“擁有配電網(wǎng)運營權的售電公司申請自愿退出時，應妥善處置配電資產(chǎn)。若無其他公司承擔該地區(qū)配電業(yè)務，由電網(wǎng)企業(yè)接收并提供保底供電服務。”

保底供電服務是電網(wǎng)企業(yè)以及在某一供電營業(yè)區(qū)內獨家從事配電業(yè)務的供電企業(yè)(履行電網(wǎng)企業(yè)義務)的基本法律義務，目的是確保電力用戶不因配售電公司的破產(chǎn)、停業(yè)、更迭而影響其連續(xù)用電的基本權利，這是一種最終供電責任，也是取得輸配電運營權的電網(wǎng)企業(yè)應盡的法定義務，由法律規(guī)定，保底供電的電網(wǎng)企業(yè)也有政府指定。

例如法國，法國政府與法國電力公司(EDF)簽訂公共服務合同，明確規(guī)定委托EDF承擔保底供電商義務，對保底供電的電能質量、供電安全、環(huán)境、電網(wǎng)維護及服務質量等方面均有明確的規(guī)定，確保保底供電服務內容的透明并保障EDF經(jīng)濟利益。此外，法國還建立了跟蹤機制以保證保底供電服務效率，成立了由財政部牽頭的多部委跟蹤委員會，對EDF的公共服務合同執(zhí)行情況進行跟蹤，跟蹤委員會與EDF每三年編制一次合同執(zhí)行總結報告，并呈交議會審批。

從國際經(jīng)驗看，保底供電服務命名方式多樣，含義偏重不同。綜合來看，保底供電服務商可概括為：當放開選擇權的用戶在放棄選擇權、原售電公司終止經(jīng)營或由于各種原因無法找到售電商供電時，應由一家供電商承擔最終供電責任，這家供電商被稱為保底供電商。從國外來看，保底供電商通常由政府指定，絕大部分由原供電商承擔。

國外基本建立了完整的保底供電服務機制，明確保底供電服務的范圍及啟動條件、責任主體、權利義務、標準流程、價格機制等。在電改過程中，重慶也已經(jīng)出現(xiàn)因售電公司退出而引發(fā)的保底供電服務問題。

保底供電服務帶有電力普遍服務的責任，保底供電的性質是一種市場機制失靈或存在缺陷時，保障市場化主體有電可用的救濟措施。在制定供電企業(yè)提供保底供電前，應首先采用市場手段，征求雙方意愿、尋求第三方售電公司承受原合同并繼續(xù)履行。從合同的相對性出發(fā)，即使供電公司履行保底供電，原合同條款尤其是其中的電價條款也不應對供電公司產(chǎn)生效力，在現(xiàn)階段，保底供電電價應按國家規(guī)定的目錄電價執(zhí)行。

基于保底服務執(zhí)行政府定價，電價受到管制，因此有必要界定滿足用戶基本用電需求和個性化增值需求的區(qū)別，從而將保底服務的內容限定在基本用電需求范圍之內，即售電側未開放前電網(wǎng)企業(yè)所提供的基本電力供應服務。在這里，電力基本服務一般是指電力企業(yè)職責要求的、為了保障電力用戶的正常用電所必須的、電力行業(yè)長期形成的電力企業(yè)自身規(guī)章要求的常規(guī)性服務。

文章來源 I《大眾用電》2018年第7期