增量配電網(wǎng)配電價格形成機制建設(shè)

2018-01-12 11:10:55 中國電力企業(yè)管理　點擊量：評論 (0)

自2002年電力體制改革實施以來，中國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，要素生產(chǎn)率有所提升，電價形成機制逐步完善，如發(fā)電環(huán)節(jié)實行了發(fā)電上網(wǎng)標桿電價，部...

自2002年電力體制改革實施以來，中國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，要素生產(chǎn)率有所提升，電價形成機制逐步完善，如發(fā)電環(huán)節(jié)實行了發(fā)電上網(wǎng)標桿電價，部分省份對輸配環(huán)節(jié)差價進行了初步核定，銷售環(huán)節(jié)相繼出臺了差別電價、居民階梯電價與懲罰性電價政策等。然而，由于現(xiàn)行政府管制電價政策不靈活，電價調(diào)整滯后于市場供需形勢與能源成本變化，不能合理地反映用電成本與資源價格，缺乏對供需機制、競爭機制與外部性的有效反映，市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)組織間的利益博弈與矛盾突出。

為解決這些問題，中發(fā)9號文提出按照“管住中間、放開兩頭”的原則，推動新一輪電改。輸配電價作為電價組成的重要部分和后續(xù)電力市場化交易和發(fā)用電計劃放開的前提條件，是本輪改革的重點。按照電改文件精神，輸配電價核定主要按照“合理成本+準許收益”原則進行，但由于成本加成法的核定原則重點針對省級公用網(wǎng)絡(luò)，且未對輸電價與配電價進行分開核定，對于增量配電網(wǎng)的配電價格核定有一定局限性。

根據(jù)國家電改及增量配電網(wǎng)相關(guān)文件精神，目前增量配電網(wǎng)主要有兩種類型，一種是高新園區(qū)等已建成但未納入國網(wǎng)(南網(wǎng))管理的既有配電網(wǎng);一種是新區(qū)內(nèi)尚未開發(fā)建成的增量配電網(wǎng)。對于第二種增量配電網(wǎng)，如何引入市場競爭、發(fā)現(xiàn)配電價格，利用價格杠桿，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，是增量配電網(wǎng)配電價格形成的關(guān)鍵。目前國內(nèi)關(guān)于增量配電網(wǎng)的配電價格機制探索主要都采用與國外收入上限法類似的思路。

鎖定社會資本投資收益率。以具體投資收益標準(如8%)為基礎(chǔ)，倒推核定增量配電網(wǎng)的配電價格，要求嚴格按照規(guī)劃的內(nèi)容和建設(shè)時序進行建設(shè)。該方法能有效保護社會資本的投資收益，激發(fā)社會資本投資增量配電網(wǎng)的熱情，但不能引導(dǎo)和約束社會資本合理控制投資，不能對規(guī)劃偏差進行有效修訂，改革紅利不能普惠大眾。

鎖定一定年限內(nèi)總投資收益的絕對值。授予投資者一定年限的配電網(wǎng)建設(shè)運營權(quán)，要求投資主體在該年限內(nèi)總收益不得超過核定值。該方法在保護投資者收益的同時，給予投資者對配電網(wǎng)經(jīng)營建設(shè)較大的自主安排空間，不要求嚴格按照規(guī)劃的內(nèi)容和建設(shè)時序進行建設(shè)，便于投資者對規(guī)劃偏差按實際情況進行控制修正，但由于該思路仍以單向保護投資收益為導(dǎo)向，在反應(yīng)價格波動、釋放改革紅利方面缺乏有效約束。

以既有電價核定方法

難以達到電改紅利釋放

根據(jù)國家電改文件要求，電網(wǎng)輸配電價按“準許成本+合理收益”原則進行核定。成本定價法的優(yōu)點是簡單易行，能保證投資者利潤，價格較穩(wěn)定，比較適合用于省級輸配電價核定，現(xiàn)行輸配電價以省(市)級行政區(qū)域為單位，實行統(tǒng)一定價。隨著配電網(wǎng)向社會資本放開，同一省(市)內(nèi)配電網(wǎng)資源必然為不同所有者持有，配電網(wǎng)所在地區(qū)的社會、經(jīng)濟發(fā)展以及資源情況各異，再采用統(tǒng)一輸配電價不盡合理。同時，成本定價法具有增量配網(wǎng)建成運營后再進行成本核定的特點，而增量配電網(wǎng)配電價格關(guān)系到投資者收益，需要事前核定，具有一定局限性。再如，成本定價法盡管保護了增量配網(wǎng)投資者的一定收益，但配網(wǎng)作為公用事業(yè)的一種服務(wù)產(chǎn)品，忽視了產(chǎn)品需求的彈性變化，沒有形成激勵相容作用，不利于引導(dǎo)配網(wǎng)投資企業(yè)主動降低配網(wǎng)運營成本。具體而言，對所有增量配電網(wǎng)實施統(tǒng)一定價，將存在以下主要問題：

增量配網(wǎng)之間的規(guī)劃差異，決定其輸配電價需要一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。對大電網(wǎng)而言，覆蓋范圍大，服務(wù)對象多，涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)等全社會用電，核定輸配電價對應(yīng)的用電負荷樣本多，是一個全省平均負荷的概念，且其三年內(nèi)負荷增長水平也是一個平均增長水平的概念。

相對于大電網(wǎng)的“面”，增量配網(wǎng)聚焦某一個工業(yè)園區(qū)或者商業(yè)區(qū)的一個“點”，增量配網(wǎng)輸配電價核定不僅與建造成本有關(guān)，與這個“點”的負荷密集程度有關(guān)，同時還與這個 “點”負荷增長速度有關(guān)。

投資差異。即便是同一省內(nèi)，地理位置差異也會導(dǎo)致不同配電網(wǎng)所處地理位置對應(yīng)的投資建設(shè)成本必然不同，如平地建設(shè)成本普遍低于高山地區(qū)建設(shè)成本。這些，決定增量配網(wǎng)的輸配電價必然一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。

負荷差異。用戶用能水平差異導(dǎo)致同一輸配電價下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的配電網(wǎng)投資收益要大于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū);電網(wǎng)拓撲結(jié)構(gòu)不一致，對配電網(wǎng)投資運營成本和運營水平要求也不一致。這些因素都決定增量配網(wǎng)的輸配電價必然一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。

負荷增長。輸配電價三年一審一核。“點”上的負荷增長水平與大電網(wǎng)“面”上的增長水平的差異，以及“點”與 “點”之間的復(fù)合增長水平差異，都要求增量配網(wǎng)的輸配電價必然一網(wǎng)一核，一網(wǎng)一價。另外，配電網(wǎng)投資建設(shè)的依據(jù)是增量電網(wǎng)規(guī)劃，如電網(wǎng)規(guī)劃編制不準確，例如對社會用電量增長的規(guī)劃預(yù)期與實際發(fā)生較大偏差，將直接導(dǎo)致實際用能水平存在較大差異。相對于“面”，某一個 “點”出現(xiàn)偏差的概率更大。因此，統(tǒng)一輸配電價既不能如實反映用能水平，又會大大增加增量配網(wǎng)投資風險，降低社會資本投資激情。

改革紅利不能有效釋放。對增量配網(wǎng)采用輸配電價統(tǒng)一機制，不能更好地體現(xiàn)配電網(wǎng)投資運營的商業(yè)屬性，不利于引導(dǎo)配電網(wǎng)投資者合理控制建設(shè)成本和運營成本、改革紅利傳導(dǎo)至用戶側(cè)，缺乏有力的過程控制，容易導(dǎo)致增量配電網(wǎng)改革從大壟斷變至小壟斷。

以市場決定價格

確定增量配電價格機制

根據(jù)中發(fā)9號文精神，本輪新電改以引入市場機制實現(xiàn)電力行業(yè)資源優(yōu)化配置為目的。增量配電網(wǎng)的配電價格作為增量配電網(wǎng)放開的重要組成部分，在相關(guān)機制設(shè)定上，應(yīng)最大限度引入市場機制，給予社會資本更大的發(fā)揮空間，在實現(xiàn)用戶受益、政府放心、投資獲益的同時，對電改的積極開展提供有效經(jīng)驗。

原則和方法

根據(jù)電改文件，輸配電價采取“準許成本加合理收益原則”進行核定。增量輸配電價的核定也應(yīng)遵循這一原則，同時作為市場放開的一部分，增量配電網(wǎng)的配電價格應(yīng)能體現(xiàn)市場的波動性，并對引導(dǎo)投資主體進行成本管理、提高服務(wù)質(zhì)量具有正向激勵作用。總的來說，增量配電網(wǎng)的配電價格核定應(yīng)遵循以下原則：能正確反映投資成本、能保障投資者合理收益、能反映市場價格的波動性、能有效監(jiān)管和引導(dǎo)投資行為。

因此，增量配電網(wǎng)定價方法應(yīng)根據(jù)政府或園區(qū)業(yè)主的增量配網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，包括建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)時序、需要達到兜底服務(wù)標準，以及事前公布的調(diào)價規(guī)則，由潛在增量配網(wǎng)的投資經(jīng)營者采用投標降價的模式，確定增量配網(wǎng)的最終投資方和輸配電價。通過競爭，公開公平遴選投資者、引導(dǎo)節(jié)約投資和降低運營成本，實現(xiàn)降低輸配電價，釋放改革紅利。一網(wǎng)一價：經(jīng)濟增長潛力大的、資源條件好的配網(wǎng)，售電量大，通過競爭輸配電價低;資源稟賦不好的增量配網(wǎng)，售電量小、建設(shè)條件差，競爭程度相對降低，輸配電價相對較高，引導(dǎo)社會投資者全面進入各種資源稟賦的增量配網(wǎng)建設(shè)，深化第二輪電力體制改革。

機制

定價辦法采用公開招標方式確定輸配電價;輸配電價調(diào)整主要考慮規(guī)劃的偏差及大網(wǎng)價格調(diào)整兩個因素，引入相關(guān)系數(shù)按大網(wǎng)調(diào)價周期進行調(diào)整;政府監(jiān)管主要體現(xiàn)在規(guī)劃審批、價格批準及配電網(wǎng)運營建設(shè)監(jiān)管等相關(guān)方面。

價格和投資者的產(chǎn)生。既有電網(wǎng)輸配電價的核定多是事后核定，但增量配電網(wǎng)的配電價格與投資收益緊密相聯(lián)，是社會資本決定是否投資的關(guān)鍵因素，因此增量配電網(wǎng)的配電價格更適宜采用事前核定。目前，輸配電價的制定審批均為政府主導(dǎo)，行政計劃干預(yù)性較強。電力作為關(guān)系國計民生的特殊商品，在改革還原其市場屬性的同時，確實需要政府強有力的監(jiān)管。

因此，為較好地兼顧政府對電價的監(jiān)管作用與價格本身的市場性，可考慮將增量配電價的制定與審批分離，引入市場競爭確定價格，政府審批核準價格的方式。具體做法為：在保證供電服務(wù)的前提下，將已完成規(guī)劃審批的增量配電網(wǎng)對應(yīng)的配電價格作為標的物，公開向社會招標，價低者中標，取得配電網(wǎng)一定年限的投資經(jīng)營權(quán)，中標價格報政府主管部門批準后生效。

價格產(chǎn)生機制中，增量配電網(wǎng)完成政府審批是公開招標的基礎(chǔ)。一方面政府可通過審批規(guī)劃實現(xiàn)對配電網(wǎng)的原始監(jiān)管，保證規(guī)劃的合理性和電網(wǎng)建設(shè)的可持續(xù)性;另一方面，既定的配電網(wǎng)規(guī)劃，公開透明，能有效防止人為干預(yù)，為社會資本評估投資成本提供公平、統(tǒng)一的平臺。中標結(jié)果報政府主管部門批準，既是國家政策要求，也是通過行政手段防止投機者采用低價中標等惡意手段干擾市場正常運行的有效措施。

配電價格通過公開招標方式確定，實質(zhì)是通過市場化手段產(chǎn)生價格，形成正向激勵機制。機制的設(shè)計使社會資本參與競爭時，其投標價格一方面要保證其收益，另一方面又要真實反映未來項目投資和運營成本，保持競爭力。為提高投標價格的競爭力，投資者必然努力控制造價，加強成本管理，釋放改革紅利。

價格調(diào)整。配電設(shè)施投運后，會對配電價格出現(xiàn)較大影響的因素主要有兩個：一是實際用能水平與規(guī)劃的差異，這是事前定價帶來的自身缺陷;二是市場，包括原材料市場、勞動力市場等本身的波動。因此設(shè)立一定的調(diào)價周期，價格調(diào)整時應(yīng)考慮上述因素，對中標價格進行合理修正。為此，在價格調(diào)整設(shè)計中，引入兩個相關(guān)系數(shù)：

一是規(guī)劃修正系數(shù)，通過實際用能水平與規(guī)劃的偏差，決定價格調(diào)整幅度，具體計算為：(1)

二是對標聯(lián)動系數(shù)。為體現(xiàn)市場變動信號，同時與大網(wǎng)輸配電價形成對標，增量配電網(wǎng)的配電價格經(jīng)政府主管部門批準后即用對標聯(lián)動系數(shù)關(guān)聯(lián)大網(wǎng)輸配電價，具體計算為：(2)

增量配電網(wǎng)的配電價格調(diào)整周期應(yīng)與大網(wǎng)輸配電價調(diào)整周期一致，引入規(guī)劃修正系數(shù)和對標聯(lián)動系數(shù)后，增量配電網(wǎng)的配電價格的調(diào)整最終計算公式為：(3)

價格分割。社會資本引入增量配電網(wǎng)，必然會出現(xiàn)同一電壓等級的配電設(shè)施有多個投資主體的情況，按照權(quán)責對等原則，該電壓等級配電設(shè)施的收益應(yīng)在不同投資主體間進行分配。利益分配方式可按兩種情況進行：

一是相關(guān)利益主體的投資成本可以清楚界定、核算時，按投資占比進行分配。例如一段由甲方投資建設(shè)的同一電壓等級的110千伏線路，與另一段由乙方建設(shè)的110千伏相連，甲、乙雙方投資在110千伏線路中的占比分別為30%和70%，則電量交易的輸配電價所得，由兩方投資者按30%與70%的比例進行收益，而不能增加用戶成本、重復(fù)征收輸配電價。

二是多個投資主體間投資成本界定模糊、難以核定時，可參照郵票法，由所有投資主體共同平均該部分收益。例如一段由甲方投資建設(shè)的同一電壓等級的110千伏線路，與另一段由其他投資方建設(shè)的110千伏相連，電量交易的輸配電價所得，由兩方投資者平均進行收益，而不能增加用戶成本、重復(fù)征收輸配電價。

價格統(tǒng)一。按照上文設(shè)計的增量配電網(wǎng)的配電價格機制，將增量配電網(wǎng)作為商品，其對應(yīng)的配電價格以還原商品屬性為目標，因此各增量配電網(wǎng)提供的配電價格是不一致的，可稱為投資配電價格。投資配電價格雖然體現(xiàn)了市場的多樣性，但同一區(qū)域內(nèi)輸配電價的不一致，可能對地區(qū)電價的管理造成一定困難。為此可根據(jù)需要引入行政手段，建立政府平衡賬戶，對增量配電網(wǎng)的配電價格進行二級管理，第一級管理投資配電價格，即按上文設(shè)計機制進行管理，允許配電價格多樣化存在;第二級管理用戶終端輸配電價格，通過政府平衡賬戶，實現(xiàn)增量配電網(wǎng)用戶終端輸配電價格與大網(wǎng)價格統(tǒng)一。即保持用戶側(cè)輸配電價收取標準不波動，對同一電壓等級用戶的增量輸配電價統(tǒng)一按同等級大網(wǎng)輸配電價標準收取，如扣除增量配電網(wǎng)配電價有結(jié)余，則結(jié)余轉(zhuǎn)入政府平衡賬戶，如不足以支付增量配電網(wǎng)配電價，則不足部分從政府平衡賬戶中劃撥補足，以此保證用戶側(cè)輸配電價的統(tǒng)一性。

以增量配電網(wǎng)價格核定

推動輸配電價改革

增量配電網(wǎng)的配電價格改革是本輪新電改的一部分，目的是打破電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)行的“獨買”和“獨賣”模式，因此，建立規(guī)則明晰、價格合理、監(jiān)管有力、科學透明的獨立輸配電價體系，讓輸配電價真實反映電網(wǎng)成本，形成主要由市場決定的電力價格機制十分必要。

增量配電網(wǎng)的配電價格核定機制可在項目建設(shè)前介入，與增量配電網(wǎng)放開的同時引入市場競爭機制。以此形成的增量配電網(wǎng)的配電價格機制能有效還原配電網(wǎng)商品屬性，利用價格信號實現(xiàn)市場資源優(yōu)化配置;能有效保護投資者收益，激勵投資者發(fā)揮更大的主動性，控制投資成本，提升運營水平，激勵多元化資本進入增量配電網(wǎng)投資領(lǐng)域;可為輸配電價改革提供先行先試經(jīng)驗，助推電力價格市場化;并對監(jiān)管大網(wǎng)輸配電價提供標桿示范作用。當然，要保證增量配電網(wǎng)配電價格機制良好運轉(zhuǎn)，下一步還需切實轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，探索符合實際的監(jiān)管手段，建立對增量配電網(wǎng)企業(yè)成本、投資監(jiān)管及服務(wù)水平的機制。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2017年12期，作者馬永碧、趙恒就職于國家電投集團重慶電力有限公司配售電分公司;吳貞龍就職于國網(wǎng)重慶市電力公司江北供電分公司;石宇航就職于國家電投集團重慶渝西港橋電力有限公司。

原標題:增量配電網(wǎng)配電價格形成機制建設(shè)

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