摘要：電力產(chǎn)業(yè)作為具有自然壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，其特殊的經(jīng)濟(jì)地位以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征與政府監(jiān)管需求有直接聯(lián)系。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)變遷及電力市場(chǎng)化改革的背景下，電力價(jià)格和市場(chǎng)準(zhǔn)入均體現(xiàn)了監(jiān)管需求的演變，并進(jìn)一步對(duì)電力監(jiān)管體制改革的實(shí)踐提出了新的要求。

關(guān)鍵詞：電力產(chǎn)業(yè)；監(jiān)管需求；演變

一、電力價(jià)格監(jiān)管需求

(一)輸、配電價(jià)格監(jiān)管的剛性需求。盡管電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了市場(chǎng)化改革，但輸、配電領(lǐng)域顯著的自然壟斷特性仍決定了其價(jià)格監(jiān)管需求的剛性。在包括電力產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，政府“從資源有效配置和服務(wù)的公平供給觀點(diǎn)出發(fā)，以限制壟斷企業(yè)確定壟斷價(jià)格為目的，對(duì)價(jià)格(在規(guī)制產(chǎn)業(yè)中稱為收費(fèi))水平和價(jià)格體制進(jìn)行規(guī)制”。

對(duì)于以追求利潤(rùn)最大化為經(jīng)營目標(biāo)，且擁有業(yè)務(wù)專營權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)的企業(yè)來說，其所具有的強(qiáng)市場(chǎng)壟斷力，很容易使其濫用壟斷地位制定壟斷價(jià)格來獲取超額利潤(rùn)，使消費(fèi)者承擔(dān)較高的價(jià)格，從而產(chǎn)生一種扭曲分配效率的潛在可能性，這也是價(jià)格監(jiān)管的最根本原因。

具體來看，若按照電力企業(yè)定價(jià)的利益取向，即以邊際成本等于邊際收入定價(jià)，將形成保證企業(yè)獲得最大利潤(rùn)但電量偏低的壟斷電價(jià)，很明顯，這是代表公眾利益的政府所不能允許的。但政府進(jìn)行的電價(jià)監(jiān)管也并非一味地關(guān)注消費(fèi)者利益而置企業(yè)的生存于不顧，公平地說，政府對(duì)電價(jià)的監(jiān)管是試圖兼顧到雙方的利益。

因?yàn)槿绻凑展娝谕睦硐腚娏r(jià)格，應(yīng)該使價(jià)格等于邊際成本，這將避免價(jià)格高于邊際成本而引起的效率損失，從而形成帕累托最優(yōu)。但由于自然壟斷企業(yè)的成本是遞減的，因此，這種定價(jià)必將導(dǎo)致電力企業(yè)虧損，除非政府給予長(zhǎng)期特別補(bǔ)貼。

而事實(shí)上，政府不可能長(zhǎng)期為某個(gè)行業(yè)提供補(bǔ)貼，所以這種令消費(fèi)者滿意的定價(jià)又不能夠保證電力企業(yè)的利益。因此，政府的電價(jià)監(jiān)管必須圍繞如何解決電力產(chǎn)品的企業(yè)最優(yōu)價(jià)格與社會(huì)最優(yōu)價(jià)格之間的矛盾展開。總之，政府對(duì)輸、配電壟斷環(huán)節(jié)的電價(jià)監(jiān)管的目的在于：通過設(shè)計(jì)合理的電價(jià)形成機(jī)制，力求既能抑制壟斷企業(yè)獲取超額利潤(rùn)，保證消費(fèi)者利益不受侵害，又能在保證企業(yè)正當(dāng)利益的同時(shí)，有效刺激電力企業(yè)提高效率，且實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

(二)逐步放開的發(fā)、售電價(jià)格監(jiān)管。隨著技術(shù)變遷等因素所導(dǎo)致發(fā)、售電領(lǐng)域自然壟斷特征逐漸弱化，其電力價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，從而使其價(jià)格監(jiān)管需求降低。按照規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在能夠?qū)崿F(xiàn)比較充分競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，政府應(yīng)放松規(guī)制，力求充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，提高資源配置的效率。然而，政府對(duì)售電價(jià)格監(jiān)管政策的放棄應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

其一，由于電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)、輸、配、供四個(gè)環(huán)節(jié)之間需要高度的協(xié)調(diào)性，電力產(chǎn)品的生產(chǎn)價(jià)格及輸、配電價(jià)格會(huì)通過轉(zhuǎn)移價(jià)格影響最終的零售電價(jià)。因此，在售電領(lǐng)域還沒有被完全放開的階段，政府對(duì)電力零售供應(yīng)小的環(huán)節(jié)仍實(shí)行價(jià)格監(jiān)管顯然是必要的。

其二，電力產(chǎn)業(yè)是一個(gè)特殊行業(yè)，作為一個(gè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有極其重要地位的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共部門，電力產(chǎn)品的準(zhǔn)公共品特征使其無法擺脫政府監(jiān)管的需求。

電力產(chǎn)品的終端用戶涉及到社會(huì)的方方面面，其價(jià)格變動(dòng)的涉及面廣、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響大，公眾的敏感性強(qiáng)，政府對(duì)電價(jià)的監(jiān)管關(guān)系著廣大公眾的切身利益及國家整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高。在一定程度上，電價(jià)監(jiān)管是電力產(chǎn)業(yè)安全、可靠、高效運(yùn)行及國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的有力保障。出于這種考慮，即使在電力市場(chǎng)化改革提出在發(fā)、售電領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)的情況下，電力準(zhǔn)公共品的特性也會(huì)使售電的價(jià)格受到較多限制，不可能也不應(yīng)很快放開。

二、電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管需求

(一)確保規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)電市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。在電力產(chǎn)業(yè)發(fā)、售電領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化改革之前，電力產(chǎn)業(yè)作為資本密集型的國家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征(如網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、范圍經(jīng)濟(jì)性，及資本沉淀性)，決定了它一直以自然壟斷產(chǎn)業(yè)而存在，并進(jìn)行縱向一體化的壟斷經(jīng)營。

因此，發(fā)電市場(chǎng)的準(zhǔn)入有政府監(jiān)管的需求，并一度受到政府嚴(yán)格的進(jìn)入限制，目的是確保規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免過度競(jìng)爭(zhēng)。我國實(shí)行電力項(xiàng)目行政審批制度，大中型電力建設(shè)項(xiàng)目由當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委審批，小型電力建設(shè)項(xiàng)目由省級(jí)計(jì)委審批。而且，由于電力生產(chǎn)具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)及地方保護(hù)主義的存在，倘若政府對(duì)電力生產(chǎn)領(lǐng)域的準(zhǔn)入不加限制和監(jiān)管，很容易導(dǎo)致生產(chǎn)能力過剩及效率低下的小水電廠、小火電廠的大量出現(xiàn)，造成資源配置不當(dāng)和環(huán)境污染。

(二)可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)與電力準(zhǔn)入監(jiān)管的放松。隨著電力產(chǎn)業(yè)發(fā)、售電環(huán)節(jié)自然壟斷特征的淡化，其可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)潛質(zhì)日益顯露，政府對(duì)發(fā)電領(lǐng)域的準(zhǔn)入監(jiān)管理由也開始變得不充分。同時(shí)，許多國家已認(rèn)識(shí)到電力產(chǎn)業(yè)效率低下的根本原因在于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，傳統(tǒng)的政府對(duì)發(fā)電領(lǐng)域嚴(yán)格的一74一進(jìn)入控制經(jīng)常導(dǎo)致電力建設(shè)投資短缺、電源建設(shè)不足及出現(xiàn)尋租、腐敗現(xiàn)象。

由此，各國開始在電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中逐步重視并不斷強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。20世紀(jì)90年代以來，國際上興起了電力產(chǎn)業(yè)打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化改革，發(fā)電和售電領(lǐng)域與原來縱向一體化壟斷的電力產(chǎn)業(yè)分離開來，成為競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。由此，各國政府進(jìn)一步解除對(duì)發(fā)、售電市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。

(三)維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)、售電準(zhǔn)入監(jiān)管的重建。電力競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的形成并非意味著發(fā)、售電市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管需求完全消失。事實(shí)上，很多國家在電力行業(yè)放松規(guī)制的同時(shí)，對(duì)電力市場(chǎng)的發(fā)、售電環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入進(jìn)行了監(jiān)管制度的重建。即在電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的過程中，發(fā)、售電環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入體現(xiàn)了再規(guī)制的需求。

對(duì)于引入競(jìng)爭(zhēng)的電力產(chǎn)業(yè)而言，盡管在發(fā)電領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、采用寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入，有利于各類發(fā)電公司進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置并提高效率，可保證和推動(dòng)電力工業(yè)持續(xù)發(fā)展。但有效的競(jìng)爭(zhēng)必須依賴于結(jié)構(gòu)完善且有組織的市場(chǎng)，而現(xiàn)實(shí)世界中并不存在完美的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)者總是會(huì)利用市場(chǎng)中的每一個(gè)弱點(diǎn)和漏洞。

如，電力產(chǎn)業(yè)的在位發(fā)電廠商往往可以利用其在位優(yōu)勢(shì)，設(shè)置限制競(jìng)爭(zhēng)障礙，對(duì)電力市場(chǎng)開放后的新進(jìn)入者進(jìn)行排擠，或賣方價(jià)格聯(lián)合，以及惡性競(jìng)爭(zhēng)或兼并，最終形成另一種壟斷狀態(tài)，損害公眾利益。這意味著，政府為電力市場(chǎng)確立一套保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)行為規(guī)則，創(chuàng)造一種公平的比賽環(huán)境成為必要。

因此，在可競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)、售電市場(chǎng)，政府放松原來對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)格控制的同時(shí)，以公平、透明的準(zhǔn)入條款限定企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的資格，并按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則來規(guī)范企業(yè)在市場(chǎng)中的經(jīng)營行為，可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的電力企業(yè)公平進(jìn)入市場(chǎng)，且維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)環(huán)境，確保競(jìng)爭(zhēng)的活力和效率，這也正是電力準(zhǔn)入再規(guī)制的理由和目的。

三、正外部性與電力安全、普遍服務(wù)的監(jiān)管需求

(一)電力系統(tǒng)安全監(jiān)管。電力產(chǎn)業(yè)是一個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它的安全、穩(wěn)定運(yùn)行支撐著國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和增長(zhǎng)。電力產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行行業(yè)，為其他行業(yè)提供動(dòng)力支持和保障供給，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)(如機(jī)械制造業(yè))的發(fā)展。

此外，電作為一種準(zhǔn)公共品，是企業(yè)和居民不可或缺的生產(chǎn)資料和生活資料，與國計(jì)民生密切相關(guān)，其供應(yīng)的穩(wěn)定性與安全性必須得到保證。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，社會(huì)對(duì)安全供電的要求越來越高。尤其對(duì)進(jìn)行電力改革的國家而言，電力體制處于調(diào)整轉(zhuǎn)換的過程中，電力體制的市場(chǎng)化改革必然會(huì)使既定的各利益主體之間產(chǎn)生利益沖突，如中央與地方、電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)、電力企業(yè)內(nèi)部的主業(yè)和輔業(yè)之間。

而且，由于不同地區(qū)間能源豐缺的差異及國家范圍內(nèi)電力供應(yīng)的不均衡，必然存在一些地區(qū)電力供應(yīng)緊張的狀況，這些因素都將對(duì)國家的電力安全產(chǎn)生潛在的威脅。因此，政府有義務(wù)和理由全力保護(hù)、維持和增進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)的這種正外部效應(yīng)，即保證電力系統(tǒng)安全、穩(wěn)定運(yùn)行是政府對(duì)電力進(jìn)行社會(huì)性監(jiān)管的首要內(nèi)容。

(二)提供電力普遍服務(wù)。電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征決定了提供電力“普遍服務(wù)”的必然性。電力行業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)與人們的正常生活密不可分，是一種基礎(chǔ)、普遍的服務(wù)需要。電力產(chǎn)品的準(zhǔn)公共品特征也決定了政府應(yīng)通過貫徹執(zhí)行電力普遍服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)，確保消費(fèi)者享受平等服務(wù)以及社會(huì)福利不受損害。從本質(zhì)上看，電力普遍服務(wù)的監(jiān)管，作為政府的公共政策目標(biāo)，屬于政府的責(zé)任。電力普遍服務(wù)是政府社會(huì)性監(jiān)管的一個(gè)內(nèi)容，如何設(shè)計(jì)普遍服務(wù)機(jī)制，更好地監(jiān)督普遍服務(wù)政策的實(shí)施也是政府監(jiān)管政策中要進(jìn)一步考慮的問題。

四、負(fù)外部性與