近日，中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)在京組織召開“大型水電工程建設(shè)總承包論壇”，來自水電開發(fā)、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行管理等40余家單位的100多名業(yè)內(nèi)專家，總結(jié)交流改革開放40年來，我國(guó)水電體制和建設(shè)管理模式改革發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并深入探討了國(guó)際通行的水電建設(shè)模式——工程總承包(EPC)在中國(guó)的應(yīng)用現(xiàn)狀及未來前景。與會(huì)專家一致認(rèn)為，目前EPC建設(shè)管理模式在國(guó)內(nèi)水電行業(yè)仍處于探索實(shí)踐階段，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范有待進(jìn)一步完善，EPC應(yīng)用意識(shí)有待加強(qiáng)。

國(guó)內(nèi)EPC水電規(guī)模偏小

中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)張野在論壇上表示，改革開放40年來，中國(guó)水電開發(fā)、建設(shè)、管理模式的變遷，見證了我國(guó)水電事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，水電行業(yè)開始全面推行“發(fā)包人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制”后，“設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造”(DBB)的建設(shè)管理模式漸成主流，有力促進(jìn)了我國(guó)水電行業(yè)的發(fā)展。在此背景下，截至2017年底，我國(guó)水電總裝機(jī)和年發(fā)電量分別從1978年改革開放初期的1727萬千瓦、446億千瓦時(shí)，大幅攀升至34119萬千瓦、11945億千瓦時(shí)，分別增長(zhǎng)了近19倍和26倍。

但隨著水電開發(fā)進(jìn)入新階段，DBB模式的弊端不斷顯現(xiàn)。特別是近年來，水電工程建設(shè)企業(yè)一體化重組，加之電力體制改革后市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，越來越多的中國(guó)水電企業(yè)將發(fā)展目光轉(zhuǎn)向海外，水電開發(fā)模式開始傾向于國(guó)際上通用的“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工-試運(yùn)行”EPC模式。

“國(guó)際水利水電建設(shè)工程采用EPC總承包模式起步較早，機(jī)制也較為完善，已成為國(guó)際市場(chǎng)的主流模式。”中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司總工程師、中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)施工專業(yè)委員會(huì)主任宗敦峰表示，按目前趨勢(shì)分析，未來EPC模式在國(guó)際水利水電建設(shè)市場(chǎng)的占比會(huì)進(jìn)一步增大。

與國(guó)外水電EPC模式唱“主角”不同，國(guó)內(nèi)已有EPC水電項(xiàng)目規(guī)模較小，大型水電項(xiàng)目均采用DBB模式。目前國(guó)內(nèi)首個(gè)采用EPC模式建設(shè)的百萬千瓦級(jí)大型水電工程——雅礱江楊房溝水電站還在建設(shè)中。

據(jù)記者了解，楊房溝EPC合同執(zhí)行兩年多來，總承包單位內(nèi)部多次組織設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工相融合的專題討論會(huì)，在提交監(jiān)理和建設(shè)單位審查前，已自行就技術(shù)指標(biāo)和技術(shù)供應(yīng)保障計(jì)劃進(jìn)行了內(nèi)部協(xié)調(diào)，這是在傳統(tǒng)DBB模式下很難實(shí)現(xiàn)的。“從楊房溝項(xiàng)目的實(shí)施情況來看，EPC模式能夠較大幅度地調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)、施工單位的積極性，節(jié)約資源，控制投資。不過，由于此前國(guó)內(nèi)沒有采用EPC模式建設(shè)的大型水電站，所以雅礱江最初不敢直接在水電建設(shè)領(lǐng)域采用EPC模式，而是先在單項(xiàng)工程，如橋梁、供水、綠化等項(xiàng)目上試點(diǎn)EPC。”雅礱江流域水電開發(fā)有限公司董事長(zhǎng)陳云華表示。

多重原因掣肘水電EPC

與會(huì)專家指出，國(guó)內(nèi)水電項(xiàng)目迄今未大規(guī)模采用EPC模式的原因頗多，首先是目前我國(guó)誠(chéng)信體系尚未完全建立，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析能力不足。在信息不對(duì)稱的情況下，總承包方質(zhì)量管理同樣存在嚴(yán)重的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在EPC模式下，總承包方需按照合同約定向業(yè)主方提供一套完整有效的工程實(shí)體建設(shè)方案，方案只需滿足相應(yīng)的功能要求即可，但水電工程中存在大量的隱蔽工程，導(dǎo)致業(yè)主無法快速獲知后期水電站能否滿足正常運(yùn)行的要求。“在實(shí)施過程中，總承包方在質(zhì)量管理方面有所松懈，就有可能出現(xiàn)選用劣質(zhì)材料、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象，給電站后期運(yùn)行埋下巨大質(zhì)量安全隱患，最終受損失的是業(yè)主。”雅礱江流域水電開發(fā)有限公司李俊認(rèn)為。

除了誠(chéng)信體系外，我國(guó)現(xiàn)有體制也不能完全適應(yīng)水電EPC管理的要求，特別是現(xiàn)有制度辦法可操作性不夠強(qiáng)，EPC參建各方責(zé)權(quán)不夠明確。“現(xiàn)行工程建設(shè)行政法規(guī)與工程總承包不配套，如何招標(biāo)、如何報(bào)價(jià)、如何合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)投標(biāo)應(yīng)具備哪些條件、項(xiàng)目經(jīng)理需具備什么條件等問題，目前都還沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。”中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)建設(shè)項(xiàng)目管理和工程總承包分會(huì)會(huì)長(zhǎng)榮世立表示。

中國(guó)三峽建設(shè)管理有限公司企業(yè)法律顧問何俊鵬進(jìn)一步指出，近年來EPC在國(guó)內(nèi)工程項(xiàng)目建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用，而與之相匹配的立法、修法工作相對(duì)滯后，也阻礙了EPC在國(guó)內(nèi)的快速發(fā)展。“我國(guó)《建筑法》《合同法》《招投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律僅概括性地規(guī)定了總承包的概念，未對(duì)總承包類型(施工總承包、工程總承包)進(jìn)行明確定義和細(xì)分，也未對(duì)不同類型總承包下的分包管理進(jìn)行細(xì)分，導(dǎo)致行業(yè)對(duì)總承包缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。”

觀念老舊也是阻礙水電EPC發(fā)展的突出問題。雖然我國(guó)自上世紀(jì)80年代就開始探索實(shí)行工程總承包，并從本世紀(jì)初開始推廣工程總承包，但企業(yè)傳統(tǒng)觀點(diǎn)沒有改變，開展工程總承包動(dòng)力不足，這直接導(dǎo)致我國(guó)水電EPC人才奇缺。“多數(shù)設(shè)計(jì)單位只擅長(zhǎng)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理能力不足。施工企業(yè)建造能力強(qiáng)，但缺乏設(shè)計(jì)。最終結(jié)果是設(shè)計(jì)單位聚集了大量工程設(shè)計(jì)人才，施工企業(yè)聚集了大量施工管理者，但二者均無法替代工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理。”榮世立表示。

除此以外，水電行業(yè)推行EPC模式還面臨政策引導(dǎo)不夠的問題，導(dǎo)致合格EPC總承包企業(yè)有限。與此同時(shí)，在具體項(xiàng)目管理方面，業(yè)主監(jiān)理往往難以真正放手，現(xiàn)場(chǎng)參與環(huán)節(jié)依然較多，這些不利因素均導(dǎo)致EPC模式在水電行業(yè)的推廣相對(duì)緩慢。

EPC模式將成水電建設(shè)主流

與會(huì)專家一致認(rèn)為，我國(guó)水電EPC雖然起步晚，多方面的規(guī)范尚待完善，但國(guó)際實(shí)踐表明，未來EPC模式將成為水電建設(shè)市場(chǎng)的主流。

在此背景下，參會(huì)專家建議，促進(jìn)國(guó)內(nèi)水電EPC發(fā)展，首先要做好水電EPC法規(guī)頂層設(shè)計(jì)。“有必要按照項(xiàng)目建設(shè)的客觀需求，進(jìn)行全過程立法和配套政策調(diào)整，將包括工程總承包在內(nèi)的多種業(yè)務(wù)模式納入法規(guī)體系，建立一整套適應(yīng)EPC模式的制度體系，進(jìn)一步完善水電EPC法律法規(guī)。”

其次，應(yīng)明確投資主體、市場(chǎng)主體、監(jiān)管主體的不同責(zé)任，按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作工程總承包。同時(shí)建立企業(yè)工程總承包能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，通過評(píng)估、引導(dǎo)、促進(jìn)企業(yè)深化改革、兼并重組和自我完善，不斷提高工程總承包和項(xiàng)目管理服務(wù)能力。

最后，與會(huì)專家還建議參建單位創(chuàng)新管理機(jī)制，以適應(yīng)EPC新模式，“如設(shè)計(jì)企業(yè)的技術(shù)專業(yè)不要過細(xì)劃分，細(xì)化不利于總承包綜合人才的培養(yǎng);施工企業(yè)內(nèi)部條塊也不要過度分割，超量分割不利于總承包項(xiàng)目管理實(shí)施。”

楊房溝水電站效果圖