增量配電改革是此輪電力體制改革的重要任務(wù)之一，但現(xiàn)實(shí)推進(jìn)過程中面臨種種困難。本文分析了增量配電改革在中國(guó)電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的體制改革內(nèi)涵，結(jié)合理論、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)改革進(jìn)展，指出增量配電改革必須準(zhǔn)確把握其與混合所有制改革、配售組織結(jié)構(gòu)、電力市場(chǎng)建設(shè)與政府監(jiān)管政策之間的關(guān)系。要避免扭曲增量配電投資激勵(lì)，從體制機(jī)制層面健全增量配電的改革政策體系，為電網(wǎng)體制探索與電力市場(chǎng)建設(shè)提供有力支撐。

 

 

1引言

 

2015年《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)9號(hào)文）推動(dòng)的新一輪電力體制改革將增量配電網(wǎng)改革作為重點(diǎn)任務(wù)之一。改革兩年來增量配電項(xiàng)目試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與國(guó)家能源局已經(jīng)累計(jì)批復(fù)三批共計(jì)320個(gè)增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目。盡管政策文件頻出，但相對(duì)于試點(diǎn)規(guī)模而言，實(shí)質(zhì)推進(jìn)效果卻難盡如人意，各方利益主體在區(qū)域劃分、招標(biāo)方式、電網(wǎng)接人、存量資產(chǎn)等諸多問題上難以形成共識(shí)。2018年8-10月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)針對(duì)增量配電改革進(jìn)展情況開展了大范圍的督導(dǎo)調(diào)研，地方政府和電網(wǎng)企業(yè)成為督導(dǎo)調(diào)研的主要對(duì)象。

 

造成這種局面的根本原因在于增量配電改革未能有效體現(xiàn)體制改革需求，因此，增量配電改革必須重視其在中國(guó)電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的體制改革價(jià)值。本文結(jié)合理論與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分析了中國(guó)增量配電改革與混合所有制和競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)系，并提出了針對(duì)性的政策建議。

 

 

推動(dòng)增量配電改革要理解增量配電網(wǎng)作為配網(wǎng)在電力系統(tǒng)中的地位與作用，以及配網(wǎng)體制對(duì)電力市場(chǎng)交易關(guān)系的深刻影響。

 

增量配電網(wǎng)同樣具有全局性影響

 

從技術(shù)層面看，無論配網(wǎng)與公網(wǎng)的所有權(quán)關(guān)系如何，比如假設(shè)配網(wǎng)所有權(quán)高度分散，配網(wǎng)接人公網(wǎng)也同樣會(huì)變成公網(wǎng)的負(fù)荷。配網(wǎng)負(fù)荷的變化會(huì)影響整個(gè)電力系統(tǒng)的運(yùn)行，然而分散化的配網(wǎng)決策（甚至電源投資決策）并不會(huì)考慮其對(duì)電源側(cè)和整個(gè)電力系統(tǒng)產(chǎn)生的外部性影響，而協(xié)調(diào)分散化決策能夠產(chǎn)生顯著的系統(tǒng)協(xié)作經(jīng)濟(jì)性。因此，合理地處理公網(wǎng)與配網(wǎng)之間的相互依賴關(guān)系，需要建立一種包括電源在內(nèi)各類主體決策的系統(tǒng)性交易關(guān)系。

 

這種系統(tǒng)性交易關(guān)系在傳統(tǒng)的一體化結(jié)構(gòu)下，通過企業(yè)的內(nèi)部層級(jí)控制實(shí)現(xiàn)，在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，則通過大量市場(chǎng)化交易取代內(nèi)部層級(jí)控制。無論選擇何種交易機(jī)制，只有實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)層面的協(xié)作經(jīng)濟(jì)性，才能保障系統(tǒng)安全可靠、提高資源配置效率。因此，無論是配電網(wǎng)改革還是“增量配電網(wǎng)”改革，配電網(wǎng)改革都不是局部問題，而是涉及到系統(tǒng)短期運(yùn)營(yíng)，以及電源與電網(wǎng)投資的全局性問題。

 

如果忽略這種全局性影響，那么增量配網(wǎng)改革政策很難與電力體制改革的其他政策形成合力，或者無助于電網(wǎng)體制的探索，或者無助于電力市場(chǎng)的建設(shè)，最終制約增量配網(wǎng)改革的效果。

 

增量配電改革的體制改革價(jià)值

 

增量配電改革之所以選擇“增量”改革方法，主要由于存量電網(wǎng)體制改革面臨困難，原因包括成本收益分析不可行以及存量改革的風(fēng)險(xiǎn)，包括市場(chǎng)設(shè)計(jì)的不確定性以及改革過渡中的風(fēng)險(xiǎn)。但是這種困難仍不至于完全回避輸配體制探索，因?yàn)殡娋W(wǎng)體制是競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的關(guān)鍵，所以才選擇“增量”的改革方法，這就是說，增量配電改革承擔(dān)著電網(wǎng)體制改革和電力市場(chǎng)建設(shè)的任務(wù)。

 

這種體制探索的方向體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是通過混改為電力市場(chǎng)創(chuàng)造新的市場(chǎng)主體；二是為電改探索新的市場(chǎng)化交易關(guān)系，替代傳統(tǒng)的企業(yè)層級(jí)控制或計(jì)劃配置機(jī)制。這兩點(diǎn)與9號(hào)文確定的主要改革任務(wù)是一致的，只是增量配電因其局部性而囿于“增量配電”，忽視其應(yīng)有的體制改革價(jià)值。

 

現(xiàn)有增量配電改革采取了一種基于普通項(xiàng)目投資的項(xiàng)目發(fā)展思路，使各方陷于“城池得失”的激烈爭(zhēng)奪，結(jié)果自然是項(xiàng)目推進(jìn)困難重重。從地方政府和社會(huì)資本角度，主要在于電網(wǎng)企業(yè)設(shè)置壁壘；從電網(wǎng)企業(yè)角度，地方政府和社會(huì)資本引人低效投資，影響市場(chǎng)秩序和系統(tǒng)安全。電網(wǎng)企業(yè)指責(zé)地方政府推進(jìn)不力而地方政府指責(zé)電網(wǎng)企業(yè)設(shè)置障礙，而種種表現(xiàn)的根源在于增量項(xiàng)目并沒有從體制層面來設(shè)計(jì)改革政策。

 

實(shí)際上，類似爭(zhēng)議在其他行業(yè)和領(lǐng)域并不鮮見，比如區(qū)域劃分、互聯(lián)接人等問題，在電話電信、互聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)均普遍存在，只是在增量配電改革中，電力具有的特性使得利益爭(zhēng)奪的標(biāo)的物和表現(xiàn)形式有所差異。值得借鑒的是上述這些行業(yè)的市場(chǎng)化改革都早于和快于電力市場(chǎng)化改革，且均是通過堅(jiān)定協(xié)調(diào)的市場(chǎng)化改革政策來化解種種現(xiàn)實(shí)利益沖突。

 

由于忽視增量配電改革的體制改革價(jià)值，單純的項(xiàng)目成功并不代表增量配電改革取得成效。改革不能僅著眼于壟斷租金的重新分配，更要改變傳統(tǒng)的利益創(chuàng)造和分享機(jī)制，因此，增量配電改革要警惕政策效果扭曲的風(fēng)險(xiǎn)。

 

通過混合所有制吸引配電網(wǎng)的新型投資者，改變各類資本在配電網(wǎng)內(nèi)的配置結(jié)構(gòu)，前提是為資本的跨行業(yè)流動(dòng)提供合理且穩(wěn)定的投資預(yù)期。因市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的差異，這種預(yù)期或由市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)提供，或由政府規(guī)制政策提供，但單純混改本身無法提供準(zhǔn)確激勵(lì)。新增配電網(wǎng)企業(yè)能否形成合適的商業(yè)模式，也不是投資主體多元化本身所能解決的問題，同樣也取決于有效的市場(chǎng)建設(shè)與政府規(guī)制。

 

總之，增量配電改革絕不僅僅是圍繞增量配電項(xiàng)目的改革，而是以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)電力體制改革而進(jìn)行的深層體制探索。

 

 

通過混合所有制實(shí)現(xiàn)配電網(wǎng)投資主體多元化、提高配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率是增量配電改革的直接目標(biāo)之一。那么混合所有制能否有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要什么配套條件，是推進(jìn)改革所必須回答的基本問題。

 

理論與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

 

首先，為什么自然壟斷行業(yè)要推進(jìn)所有制改革？

 

一般可以從產(chǎn)業(yè)組織、信息不對(duì)稱和基于不完全契約的產(chǎn)權(quán)理論三個(gè)角度解釋。第一，傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性出現(xiàn)變化，改變單一國(guó)有制有利于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的構(gòu)建。第二，所有制改革有利于解決政府與企業(yè)間的信息不對(duì)稱問題，提高規(guī)制效率。第三，所有制改革有利于形成國(guó)企的有效治理結(jié)構(gòu)，理順政府與企業(yè)的激勵(lì)關(guān)系。

 

其次，針對(duì)單一的國(guó)有壟斷，為什么不實(shí)施私有化？

 

理論和實(shí)踐均已證明，私有化并非針對(duì)單一國(guó)有制的唯一方案。一方面，公有和私有并不是所有權(quán)非此即彼的選擇；另一方面，私有化在提高經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利方面的作用是有條件的。私有化本身能否促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的證據(jù)仍不穩(wěn)健，大量實(shí)證研究表明，國(guó)外私有化浪潮之后的效率提升，很難直接歸因于私有化。因此，混合所有制是兼顧國(guó)有和私有兩方面優(yōu)勢(shì)的折衷且穩(wěn)妥的所有制結(jié)果。

 

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管所有制改革是市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的重要內(nèi)容，但所有制改革僅是提高效率和改善分配的必要而非充分條件。國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)之間存在著影響效率差異的因素，但要這些因素發(fā)揮作用，則需要相應(yīng)的市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府規(guī)制來實(shí)現(xiàn)。尤其對(duì)壟斷行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的所有制改革而言，這些改革配套作用更是尤為重要，正如Newbery(1999)所指出的，引人競(jìng)爭(zhēng)才是網(wǎng)絡(luò)型壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)所有制改革全部收益的關(guān)鍵。

 

如果沒有市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，沒有競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制政策的支撐，那么所有制改革往往很難達(dá)到預(yù)期效果，甚至產(chǎn)生副作用。比如拉美、歐洲、中亞、南部非洲等地區(qū)在20世紀(jì)80年代及90年代就已經(jīng)在許多地區(qū)配電環(huán)節(jié)引人社會(huì)資本，南亞、東亞、中東和北美也有案例。不過根據(jù)世界銀行2009年對(duì)世界范圍內(nèi)社會(huì)資本參與電力公用事業(yè)（配電）的改革成效研究來看，社會(huì)資本的進(jìn)人并未有效地提高配電投資水平和降低用戶電價(jià)。當(dāng)然，社會(huì)資本進(jìn)人明顯提高了配電運(yùn)營(yíng)效率，不過這與用戶電價(jià)結(jié)合起來看，恰恰說明這種改革的收益存在分配不均的問題，消費(fèi)者的福利并沒有得到實(shí)質(zhì)提升，單純的所有制改革成為一種壟斷租金的再分配。這種情況在發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在。

 

由于國(guó)有企業(yè)常處于壟斷性行業(yè)中，所有制改革往往會(huì)面臨一種風(fēng)險(xiǎn)，即改革結(jié)果僅僅是改變了壟斷者的身份，從而陷人簡(jiǎn)單利益再分配的陷阱。在這種情況下，再高的企業(yè)效率也難以提高消費(fèi)者的福利，而只會(huì)增加新壟斷者的利潤(rùn)。要規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，最關(guān)鍵的改革思路是將所有制改革納人市場(chǎng)化改革方案框架之內(nèi)，通過有效的結(jié)構(gòu)重組、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府規(guī)制來釋放所有制改革的潛在紅利。

 

中國(guó)增量配電改革

 

中國(guó)在通過混合所有制來實(shí)現(xiàn)增量配電投資主體多元化時(shí)，必須明確混改究竟會(huì)改變什么。根據(jù)9號(hào)文的精神，增量配電改革是售電側(cè)放開框架下推進(jìn)的，不過二者側(cè)重點(diǎn)有所差異。售電側(cè)放開是打破電網(wǎng)企業(yè)對(duì)電力用戶的終端壟斷，而增量配電改革則是打破電網(wǎng)企業(yè)對(duì)配電網(wǎng)投資運(yùn)營(yíng)的壟斷，這種差異對(duì)于增量配電的直接改革效果有重要的影響。

 

目前增量配電改革并未區(qū)分壟斷與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)。這明顯是受到了售電側(cè)放開方式的影響，售電側(cè)放開雖然將電網(wǎng)與零售之間做了初步的分離，但采用擴(kuò)大準(zhǔn)入，而不是結(jié)構(gòu)分離的方式，從而導(dǎo)致增量配電改革中的配售結(jié)構(gòu)關(guān)系并不清晰（從輸配電價(jià)中也可體現(xiàn)出來）。

 

在網(wǎng)售不分的前提下，無論所有制如何，新增配電投資者都是區(qū)域內(nèi)配電網(wǎng)的壟斷者。壟斷者身份發(fā)生了變化，并不等同于用戶面臨的壟斷被打破了，混合所有制僅僅使得用戶從面對(duì)單一大壟斷者變?yōu)榱嗣鎸?duì)多個(gè)小壟斷者，在局部只是改變了壟斷者的身份。

 

正如上所述，與國(guó)外許多地方的配電網(wǎng)改革一樣，這會(huì)導(dǎo)致電力用戶無法實(shí)質(zhì)地、持久地獲取改革紅利，只是改變了傳統(tǒng)體制下壟斷租金在新投資者之間的重新分配。由于此輪電力體制改革伴隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜形勢(shì)，地方希望降低用戶電價(jià)，但目前的政策很難保證產(chǎn)生有效持久的降電價(jià)目標(biāo)。

 

因此，增量配電網(wǎng)改革必須重視混改的條件性。片面強(qiáng)調(diào)混改促進(jìn)投資主體多元化的效果是很難成立的理想假設(shè)。一方面，潛在投資者進(jìn)人增量配電領(lǐng)域的激勵(lì)被配售一體化的壟斷租金扭曲，從而使投資者結(jié)構(gòu)被扭曲，有效投資可能被擠出，而低效投資可能進(jìn)人;配電網(wǎng)的動(dòng)態(tài)運(yùn)營(yíng)效率也會(huì)被扭曲，因?yàn)殡y以防止?jié)撛谕顿Y者在市場(chǎng)進(jìn)人階段利用售電利潤(rùn)補(bǔ)貼配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，也難以防止在其進(jìn)人市場(chǎng)后利用配電網(wǎng)壟斷勢(shì)力影響售電業(yè)務(wù)。另一方面，也促使有些地方政府或者以一般投資項(xiàng)目方式來推進(jìn)增量配電改革，或者是動(dòng)力不足，這就使增量配電改革的體制改革價(jià)值大打折扣。

 

實(shí)際上，現(xiàn)有增量配電的混改面臨著單兵突進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)，通過混改推進(jìn)增量配電改革，在網(wǎng)售不分的結(jié)構(gòu)下有兩點(diǎn)結(jié)果需要重視：第一，混改僅能改變用戶面對(duì)的壟斷者身份；第二，混改本身并不能確保電力用戶因改革受益。投資主體的多元化本身具有擴(kuò)大配電網(wǎng)投資、提高運(yùn)營(yíng)水平的潛力，但這種效果的實(shí)現(xiàn)條件同樣是在構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的框架下引人有效的競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管。

 

 

增量配電改革不因其“增量”方式而脫離電力市場(chǎng)化改革的大背景，其成效根本上取決于競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的內(nèi)在要求，只有通過組織結(jié)構(gòu)重組、電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)和政府監(jiān)管改革才能保證混改起到擴(kuò)大投資、提高效率的作用，并使增量配電改革的收益真正惠及電力用戶。

 

理論與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

 

擁有配電網(wǎng)的企業(yè)參與市場(chǎng)交易是競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)普遍現(xiàn)象，這類交易主體有的是歷史上形成的，有的是市場(chǎng)化改革創(chuàng)造的。雖然配電網(wǎng)是連接電力用戶的基礎(chǔ)設(shè)施，但擁有配電網(wǎng)的企業(yè)的角色和功能卻會(huì)因計(jì)劃或市場(chǎng)而異。因此，電力市場(chǎng)化改革賦予配電網(wǎng)改革的基本任務(wù)應(yīng)該是構(gòu)建針對(duì)配電網(wǎng)的新型交易關(guān)系，而非延續(xù)傳統(tǒng)體制。

 

在競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)中，配電網(wǎng)與輸電網(wǎng)一起均作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，因此防止擁有配電網(wǎng)的企業(yè)歧視接人用戶（包括其他電網(wǎng)和接人配電網(wǎng)的各類主體），實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的公平無歧視接人，就成為市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵一環(huán)。成熟的電力市場(chǎng)的改革做法中均包括了針對(duì)配電網(wǎng)的組織結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)設(shè)計(jì)和政府監(jiān)管的內(nèi)容。

 

比如美國(guó)的FERC的888和889法案要求所有電力公司必須公平無歧視地開放輸電網(wǎng)，需要說明的是，由于法案針對(duì)的是發(fā)輸配售一體化電力公司，所以開放輸電網(wǎng)實(shí)際上也就等同于開放配電網(wǎng)，這是為了促進(jìn)過網(wǎng)交易競(jìng)爭(zhēng)，也為后來的批發(fā)市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。再比如歐盟的三次能源法案則專門針對(duì)擁有配電網(wǎng)的企業(yè)提出了結(jié)構(gòu)分離的要求，當(dāng)然分離模式存在多種選擇。

 

在美國(guó)，典型的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)所選擇的市場(chǎng)模式能夠更直接地體現(xiàn)地區(qū)需求的差異化，同時(shí)美國(guó)各聯(lián)邦普遍具有長(zhǎng)期的地方規(guī)制傳統(tǒng)和較強(qiáng)的規(guī)制能力，所以對(duì)擁有配電網(wǎng)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)并沒有普遍要求（當(dāng)然也存在有要求的，如加州等）。在歐洲，由于所選擇的市場(chǎng)模式需要避免一些國(guó)家中強(qiáng)大的一體化國(guó)有企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，所以在擁有配電網(wǎng)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)上做了統(tǒng)一的規(guī)定，但也提供了一定的靈活性。

 

從國(guó)外成熟競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的做法看，對(duì)配電網(wǎng)環(huán)節(jié)的改革并沒有限于“配電網(wǎng)”，而是著眼于配電網(wǎng)和配電網(wǎng)企業(yè)在電力市場(chǎng)中的地位和功能，以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向，將電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)設(shè)計(jì)和政府監(jiān)管結(jié)合起來，界定擁有配電網(wǎng)企業(yè)在電力市場(chǎng)中的義務(wù)和行為方式。成熟的電力市場(chǎng)改革中鮮有單純以投資多元化為導(dǎo)向的增量改革政策，而且如上所述，發(fā)展中國(guó)家電力公司偏重所有制改革的政策也未能取得令人滿意的效果。

 

To Be Continued

 

文章來源 I《中國(guó)能源》2018年第40卷第12期

 

原標(biāo)題:增量配電改革與電力體制改革（上）