對于二灘引發(fā)的問題，清華大學(xué)教授胡鞍鋼提出建議，由國家綜合部門(計委、國務(wù)院體改辦)負責(zé)制訂電力體制改革方案和實施步驟;改革的核心應(yīng)打破國家電力公司壟斷電力市場的格局，建立公平競爭、公正競爭、公開競爭的統(tǒng)一市場格局。

胡鞍鋼當(dāng)時是一灘棄水事件的積極發(fā)聲者。

2000年4月，朱镕基曾對他在《中國國情分析研究報告》上發(fā)表的《西部大開發(fā)的三大原則：二灘水電項目嚴(yán)重虧損的報告》做出批示，并被當(dāng)日的國務(wù)院《每日要聞》摘錄。文中提出，在處理二灘問題上，中央要有權(quán)威，說話要能算數(shù)，要有調(diào)控手段;從治本的角度來看，核心是要打破國家電力公司獨家壟斷電力市場的格局，加速中國電力體制的改革等。

《人民日報》記者也連續(xù)在新華社內(nèi)部參考資料上發(fā)表了三篇文章，轉(zhuǎn)寫原中國投資協(xié)會能源發(fā)展研究中心副理事長陳望祥關(guān)于電力工業(yè)改革的觀點。

李鵬在上而寫了一段注語：“目前國家電力公司進行的內(nèi)部改革，應(yīng)予以支持，努力實施政企分開、獨立法人、全國聯(lián)網(wǎng)、競價上網(wǎng)等措施。”

此后的201年4月10日，李鵬來浙江省電力公司進行考察并聽取了省電力公司的匯報，詳細了解了浙江“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”試點的發(fā)電市場的建設(shè)、電價競爭、電力交易及實際運營情況，為完善和修改電力法做調(diào)查研究。

“二灘棄水”的集中且持續(xù)爆發(fā)將電力行業(yè)的矛盾徹底暴露。國家電力公司主導(dǎo)的“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”試點未能平息獨立發(fā)電公司和學(xué)界對獨家壟斷和公平調(diào)度的憂慮。改革成為必須。

2000年5月5日，《經(jīng)濟學(xué)消息報》發(fā)表了一篇題為“令人沮喪的電力改革”的文章，作者署名為王駿，是國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長。這篇文章的結(jié)論是，傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟市場化的進程。

這篇文章影響極其重大，王駿日后曾回憶說：“當(dāng)時高層領(lǐng)導(dǎo)也看了我的文章。”

他分析說：“當(dāng)時電力體制已經(jīng)影響到國民經(jīng)濟了國民經(jīng)濟處于很困難的時候，出口下降，國內(nèi)需求降低，國家需要拉動經(jīng)濟，但發(fā)現(xiàn)配置資源的體制不好使，電力行業(yè)的計劃經(jīng)濟做法在這種情況下玩不轉(zhuǎn)了。”

國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原司長宋密撰文稱，鑒于國家電力公司目前的地位，不宜由國家電力公司為主組織研究我國的電力體制改革問題，以免形成自己改自己的保護性政策，不利于電力行業(yè)的公平競爭。

6月中旬，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會召開第九次全體會議，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持會議。會議的其中一個議題是研究由國家計委起草的三峽電力分配方案。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)一聽說要匯報三峽電力分配方案馬上就說，這會不開了，方案也不談了，電力體制不改革，三峽的電沒人要，分不出去現(xiàn)在開會說這個沒有用。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)說，電力行業(yè)以“省為實體”的改革已走樣為“省為壁壘”，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙，必須重新審視。中央領(lǐng)導(dǎo)說電力要打破壟斷，引入競爭，要搞電力體制改革，國務(wù)院現(xiàn)在決定了由國家計委牽頭，研究提出電力體制改革方案，報國務(wù)院審批。此后，網(wǎng)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)宣布散會。

此時，廣東的廠網(wǎng)徹底分升改革已經(jīng)接近完成。來自地方的先行先試給國家電力公司帶來極大的壓力。

2000年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》，對電力體制改革試點內(nèi)容作必要的調(diào)整。核心內(nèi)容是：(1)電力體制改革工作由國家計委牽頭。地方各級政府不再相應(yīng)設(shè)置電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，也不得自行制訂或出臺本地區(qū)電力體制改革方案。②除遼寧、吉林、黑庀江、上海、浙江、山東6省市外，其余各省一律暫停執(zhí)行地方政府或電力企業(yè)自行制訂、實施的“競價上網(wǎng)”發(fā)電調(diào)度方式。有關(guān)省為實體的試點范圍暫不擴大，尚未進行的一律暫停。

這份文件口氣嚴(yán)厲，否定了經(jīng)貿(mào)委和國家電力公司的改革方案。改革主導(dǎo)權(quán)從國家電力公司轉(zhuǎn)移至國家計委。輿論評論說：“電力體制改革邁出實質(zhì)性步伐。”

對改革方案的爭論開始走上舞臺。

首先是改革思路上的爭論。

改革設(shè)計者認為，中國電力工業(yè)應(yīng)該向西方學(xué)。從電改和對外開放的角度來看，這也沒大問題，“把它拷貝過來我們的效率會高很多”。

另一種觀點是，國家之間存在差異，沒有現(xiàn)存的模式可以套用，也沒有普遍適用成熟模式。要根據(jù)自己國情(政治結(jié)構(gòu)、社會制度、經(jīng)濟發(fā)展階段、能源資源稟賦、電力發(fā)展階段和任務(wù)、法治環(huán)境和游戲規(guī)則的完備程度等條件)來孕育自己的改革方案。

另一個爭論是改革理念，電力行業(yè)是否能夠全面引入競爭?

電力專家認為，當(dāng)時的電力供應(yīng)僅是低水平平衡，裝機容量不足、設(shè)備不足、電網(wǎng)不足，資金技術(shù)短缺。如果引入競爭，將不利于鼓勵目前不成熟的新能源發(fā)展，不利于國家的能源政策方向。如果完全引入競爭，將會導(dǎo)致電力短缺。

學(xué)者則認為，沒有任何一個經(jīng)濟問題不可以用競爭的方法解決，沒有任何一個壟斷部門愿意自己退出壟斷。部分經(jīng)濟學(xué)家在爭論中表示，在市場經(jīng)濟條件下，所有的壟斷“都是壞的”，電力體制改革的實質(zhì)，并非是壟斷或者競爭，而是政府和市場的關(guān)系，即：究竟應(yīng)該以計劃經(jīng)濟的延伸為基礎(chǔ)，由政府參與其中，還是政府或政府的工具退出市場?

對方案本身的爭論就更為激烈。

為了制定改革方案，或者反映對其改革的不同理解各方面都多次派出考察團前往國外考察，主要的考察國家是英國、美國、巴西、澳大利亞、日本以及北歐、法國等。

考察對象大同小異，但觀感及結(jié)論大相徑庭。

電改小組21人考察團去英國和北歐、美國考察了幾個電力改革成功的樣本。操刀者基本確定，要打破壟斷，應(yīng)該學(xué)習(xí)英國模式，因為英國在改革前與中國類似，存在龐大的垂直一體化企業(yè)，改革后在除輸電環(huán)節(jié)外的所有環(huán)節(jié)都實現(xiàn)了競爭。這契合改革執(zhí)行者對改革藍圖的想象。

英國電力體制改革前，與國家電力公司類似的公用事業(yè)機構(gòu)是中央發(fā)電管理局。英國的改革首先將中央發(fā)電管理局一分為四，分別為英國國家電網(wǎng)公司、英國國家電力公司、英國電能公司和核電公司。英國國家電網(wǎng)公司負責(zé)電網(wǎng)的運行與管理，英國國家電力公司和英國電能公司負責(zé)經(jīng)營非核電發(fā)電項目，核電公司負責(zé)經(jīng)營核電站。配電系統(tǒng)在改革后，被劃分為12個地方性配電區(qū)，逐步出售給地方性的電力公司及一些國外電力公司，經(jīng)營配電及供電業(yè)務(wù)。吸引改革執(zhí)行者的是，在發(fā)電、輸電、配電三個環(huán)節(jié)中，除輸電仍由英國國家電網(wǎng)公司壟斷外，其他部分均已放開。這些舉措的引入，將一舉打破國家電力公司的一體化壟斷。

國家電力公司方面也組織了數(shù)次考察，有的是以考察電力市場的名義，有的是以考察電價的名義。影響較大的考察團由國家電力公司副總經(jīng)理謝松林擔(dān)任團長，時任全國人大財經(jīng)委副主任姚振炎擔(dān)任顧問，一行七人。

其中一位團員回憶：“中央領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心改革影響電力工業(yè)的發(fā)展，希望我們?nèi)ネ鈬匆豢磭饩烤乖趺锤愕模胂胫袊鴳?yīng)該怎么干。”

考察團考察了日本、美國、英國、法國、比利時、歐盟香港七個國家和地區(qū)。加州當(dāng)時處于能源危機當(dāng)中，國內(nèi)尤其擔(dān)心改革可能會改出問題來。面對遠道而來的客人提出的很多問題，焦頭爛額的加州能源官員尚未能給出一個準(zhǔn)確的答案。

考察團后來寫了一份考察報告，這一報告直接送到了中央領(lǐng)導(dǎo)于中，領(lǐng)導(dǎo)將報告轉(zhuǎn)給中央政治局所有的委員和常委。

報告的核心內(nèi)容：第一，市場化改革方問是對的走打破壟斷、引入黨爭的道路是正確的，這有利于電力工業(yè)發(fā)展;第二，改革不能私有化，也不能破碎化：第三，廠網(wǎng)要分開;第四，要認清改革的目的，改革的目的不是降低電價，這階段改革的目的主要是促進發(fā)展。對于廠和網(wǎng)怎么分割則沒提具體的意見。

是否保留一張網(wǎng)則是爭論焦點中的焦點。

電力行業(yè)的觀點是電網(wǎng)不能碎片化。

電力體制改革小組副組長國寶日后回憶說：“電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得挺心疼，難以接受。”參與電價考察團的成員說：“對于電網(wǎng)，當(dāng)時也有兩種意見，一個意見是當(dāng)時已經(jīng)形成了六大網(wǎng)，贊成分開為六大網(wǎng)，我們是不太贊成分成六大網(wǎng)，因為當(dāng)時還處于發(fā)展中間，需要統(tǒng)一規(guī)劃，邡么究競怎么分，我們還是覺得這個電網(wǎng)不能分得太散。”

支持國家電力公司的知名教授劉紀(jì)鵬認為，反壟斷不能與全國聯(lián)網(wǎng)相對立;全國聯(lián)網(wǎng)需要一個實實在在的國家電網(wǎng)公司。電力壟斷源頭在于審批制度，電力反壟斷的重要內(nèi)容是摒棄舊的行政審批制度;改革舊的行政審批制是當(dāng)前電力改革反壟斷的重中之重。

國家計委的意見是在原已形成的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組建區(qū)域電網(wǎng)，以徹底打破省間壁壘，以鄰為壑。其思路先是按照國家電力資源優(yōu)化配置和“西電東送”的格局，組建東北、北方、長江和南方四大電網(wǎng)公司。

這一思路與電力行業(yè)普遍要求的“不能碎片化”沖突。此后有所調(diào)整，考慮同時設(shè)立國家電網(wǎng)公司，以及華北(含山東)、東北(含內(nèi)蒙古東)、西北(含新)、華東(含福建)、華中(含川渝，代管西藏)和南方(含海南)六個區(qū)域電網(wǎng)公司，國家電網(wǎng)公司和各區(qū)域電網(wǎng)公司分別在國家計劃中實行單列。同時規(guī)定，國網(wǎng)公司由國務(wù)院授權(quán)為六大區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，當(dāng)條件具備時，將西北與華北、華中與華東合并，最終形成四大電網(wǎng)公司，并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。這一方案與國家電力公司“1+6方案”的顯著區(qū)別在于，前者的六大區(qū)域公司亦在國家計劃單列業(yè)界認為是“虛一實六”。

劉紀(jì)鵬日后說，表面上國家計委主導(dǎo)的電改小組問意暫時保留國家電網(wǎng)公司。但無論從本質(zhì)上還是目標(biāo)模式上，都是要推行“0+4”方案。既要求國網(wǎng)公司承擔(dān)六個區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人。

后來公開的信息顯示，高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的。這成了最后階段的核分歧是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?雙方僵持不下。

張國寶回憶說，江澤民直接打電話給曾培炎，親自過問電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成，到底有什么阻力，分歧在哪里。曾培炎同志如實報告了電力體制改革設(shè)計方案中的一些意見，實際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問題上了。江澤民聽了以后，說了句英語“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見再協(xié)調(diào)一下。

協(xié)調(diào)統(tǒng)一各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見的結(jié)果是設(shè)立國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，區(qū)域電網(wǎng)中僅南方電網(wǎng)在國家計劃實行單列。

2002年2月10日,5號文印發(fā)。電力體制改革進入實施階段。

國家電力公司剩余的歲月主要負責(zé)拆分具體方案。建區(qū)域市場的任務(wù)交給了新成立的國家電監(jiān)會。

對于發(fā)電資產(chǎn)的重組,5號文提出華能集團直接改組為獨立發(fā)電企業(yè)，其余發(fā)電資產(chǎn)通過重組形成三至四個各擁有4000萬千瓦左右裝機容量的全國性發(fā)電企業(yè)。

在組建4家還是5家發(fā)電集團上，國家電力公司選擇了后者。理由是,5家有利于競爭，也有利于分配干部。當(dāng)時國家電力公司剛好擁有5家規(guī)模較大的發(fā)電上市公司，分別是華能國際、大唐發(fā)電、華電國際、龍源電力和中國電力國際。五大發(fā)電集團正是以5家上市公司的基礎(chǔ)組建，分別定名為華能集團、大唐集團、華電集團、龍源集團以及中國電力投資集團。后來在龍源集團籌備組組長周大兵的要求下，龍源集團改名為國電集團。

2002年12月29日,11家新組建的電力企業(yè)揭牌2003年3月，國家電監(jiān)會成立。

拆分容易，市場難建，即便人人思變，并對改革抱有巨大的熱情。

一系列挑戰(zhàn)即將到來。比如新生的電監(jiān)會是否有能力執(zhí)行改革，供需偏緊時市場如何建設(shè)，最高層推進改革的決心是否持續(xù)。

國家電監(jiān)會成立后的第一次辦公會的第一項議題就是分析和研究電力供需形勢。