對(duì)于中國(guó)電力市場(chǎng)改革而言，最關(guān)鍵的兩個(gè)市場(chǎng)基本要素是電量和電價(jià)。由于歷史原因，電力市場(chǎng)的關(guān)鍵要素掌握在政府手里，如上網(wǎng)電價(jià)、終端電價(jià)、計(jì)劃電量。有序放開計(jì)劃電量，除可增加電力交易的活躍度，在制度上約定“有序放開”計(jì)劃電量，也是電力市場(chǎng)改革的關(guān)鍵保障。在電力改革過程中，政府如何“有序放開”計(jì)劃電量，以及政府對(duì)電價(jià)市場(chǎng)化的容許度和約束，都是關(guān)鍵性問題。為確保改革順利進(jìn)行，政府需要對(duì)電力改革的一些根本性問題進(jìn)行系統(tǒng)性的制度約束，如“有序放開”交易電量的具體比例和時(shí)間表，市場(chǎng)電價(jià)波動(dòng)極限和容忍度。

 

首先，目前電力改革主要由地方政府牽頭推進(jìn)，其可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況出發(fā)，希望把較低的電價(jià)轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去。目前發(fā)電企業(yè)中40%多是央企，對(duì)地方而言，電力降價(jià)的好處顯而易見，可以使利益從中央往地方流動(dòng)。在電力供應(yīng)過剩，電價(jià)下降的情況下，地方政府可能認(rèn)為市場(chǎng)電力交易量越大越好。不過一旦電力供給緊張，或者煤價(jià)再大幅度上漲，地方政府是否還會(huì)積極支持電力市場(chǎng)改革，會(huì)不會(huì)倒過來為市場(chǎng)化改革設(shè)置各種各樣的障礙?因此，需要由中央進(jìn)行有效的頂層設(shè)計(jì)，通知就是以政策約束保障電力市場(chǎng)的可持續(xù)性，提高穩(wěn)定積極的改革預(yù)期。

 

其次，《通知》提出逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計(jì)劃電量，2017年計(jì)劃電量不高于上年火電計(jì)劃小時(shí)的80%，屬于節(jié)能環(huán)保機(jī)組及自行簽訂發(fā)購(gòu)電協(xié)議(合同)超出上年火電計(jì)劃利用小時(shí)數(shù)50%的企業(yè)，比例可適當(dāng)上調(diào)，但也不超過85%。在目前電力供應(yīng)過剩、煤電機(jī)組平均利用小時(shí)數(shù)逐年消減、去年煤價(jià)成本增長(zhǎng)接近60%的情況下，2017年的電量放開意味著發(fā)電企業(yè)的利潤(rùn)將進(jìn)一步縮水，如果今年煤價(jià)不降，燃煤電廠大幅度虧損在所難免。在中國(guó)，如何兼顧燃煤電廠的盈利，也是電力市場(chǎng)可持續(xù)的另一個(gè)重要方面。長(zhǎng)期以來，中國(guó)煤電上下游形成的尖銳矛盾基本上可歸因?yàn)閮r(jià)格機(jī)制問題，目前以年度為周期的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，缺乏敏感性和透明度。若煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制能夠進(jìn)一步完善，放開用電計(jì)劃的改革力度應(yīng)該還能繼續(xù)加大。

 

但是《通知》對(duì)于2017年以后的放開電量進(jìn)度表述則較為模糊，缺少量化指標(biāo)。只是提出了配合用電量放開進(jìn)展逐年減少上年度計(jì)劃利用小時(shí)數(shù)，這將留下較大的回旋余地，可能會(huì)減弱市場(chǎng)改革的積極性。因此，需要通過一個(gè)敏感和透明的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，來保障能夠“有序放開”計(jì)劃電量。

 

第三，新核準(zhǔn)的煤電機(jī)組原則上不再安排發(fā)電計(jì)劃，不再執(zhí)行終端定價(jià)，投產(chǎn)后納入市場(chǎng)化交易和由市場(chǎng)形成價(jià)格，因此新投產(chǎn)的煤電機(jī)組將承受更多的經(jīng)營(yíng)壓力。相較于目前直接要求停建、緩建的行政命令，這一規(guī)定通過市場(chǎng)化的手段抑制燃煤電廠的投資積極性，同時(shí)也讓各方對(duì)電力市場(chǎng)化進(jìn)程和電力體制改革形成好的預(yù)期。

 

電力體制改革是為了提高效率。當(dāng)電力需求增長(zhǎng)很快的時(shí)候，滿足電力需求增長(zhǎng)是首要任務(wù)，效率是次要的。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)導(dǎo)致電力需求增長(zhǎng)放緩，電力供應(yīng)相關(guān)行業(yè)(煤炭和電力)產(chǎn)能大幅度過剩。而一旦電力需求放緩成為常態(tài)，將凸顯提高效率的重要性，而提高效率除了技術(shù)進(jìn)步，還需要電力市場(chǎng)化改革。

 

對(duì)于中國(guó)來說，電力改革的好時(shí)機(jī)應(yīng)該有兩個(gè)特征：一是電力需求增長(zhǎng)比較慢，電力供需寬松;二是電力價(jià)格下行或穩(wěn)定。盡管有改革共識(shí)，但是順利推進(jìn)是有條件的，主要障礙之一是電價(jià)價(jià)格上漲對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響和公眾的接受程度。近年來電力供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生的變化十分有利于電力改革，但是由于電力需求變動(dòng)的周期性，以及中國(guó)人均電力消費(fèi)還將持續(xù)增長(zhǎng)，這個(gè)時(shí)間窗口難以持續(xù)很長(zhǎng)，因此現(xiàn)階段電力改革的時(shí)機(jī)不能錯(cuò)過。

 

對(duì)政府而言，推進(jìn)電改爭(zhēng)議之處為改革的迫切性(改革的程度和速度)，對(duì)改革時(shí)機(jī)和改革成果的把握，以及改革的執(zhí)行力。電力改革的基本原則是改變政府以往參與電力運(yùn)行的方式，從直接定價(jià)和計(jì)劃電量參與，改變?yōu)橥ㄟ^財(cái)稅和補(bǔ)貼影響價(jià)格，以滿足社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過電力改革和機(jī)制設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)公平和效率的平衡。基于這個(gè)原則，現(xiàn)階段電力市場(chǎng)改革的核心是建立合理、透明的電力交易機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，輔之以公平、有效的能源補(bǔ)貼設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的成本監(jiān)管。“有序放開”計(jì)劃電量是改革的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

 

(作者系廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng))