劉滿平

石油天然氣產(chǎn)業(yè)是我國能源產(chǎn)業(yè)的重要組成部分是工業(yè)經(jīng)濟(jì)運行的“血脈”，對保障國家能源安全，滿足生產(chǎn)生活需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。在1949年新中國成立至1977年的28年間，我國油氣產(chǎn)業(yè)從無到有，得到恢復(fù)和初步發(fā)展。而自1978年改革開放以來的40年，我國油氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了四個階段和許多重大事件，迅速崛起并發(fā)展壯大，取得了舉世矚目的巨大成就，世界地位全面提升，為我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。

1油氣產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的四個階段

新中國成立以后，為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展能源供應(yīng)的瓶頸擺脫貧油國的帽子，我國政府努力建立起一個規(guī)模龐大、體系較為完整的現(xiàn)代石油體系。1949年11月建立燃料工業(yè)部，統(tǒng)管全國石油工業(yè)。1955年7月撤銷燃料工業(yè)部，分別成立石油、煤炭、電力部。1970年將煤炭工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部和石油工業(yè)部合并成立燃料化學(xué)工業(yè)部。1975年1月撤銷燃料化學(xué)工業(yè)部，成立煤炭工業(yè)部和石油化學(xué)工業(yè)部。1978年3月撤銷石油化學(xué)工業(yè)部，成立石油工業(yè)和化學(xué)工業(yè)部。這一時期，在政府或國家對油氣行業(yè)實施嚴(yán)格的行政監(jiān)督的體制下，油氣行業(yè)具有政企合一的特點，油氣行業(yè)是完全計劃經(jīng)濟(jì)體系，投資計劃和任務(wù)目標(biāo)由國家計委和國家經(jīng)委來制定，撥款、勘探、生產(chǎn)分別由財政部、地質(zhì)部和石油部負(fù)責(zé)，石油部管理所有的企業(yè)油氣行業(yè)高度集中，同時也存在著無法逾越的進(jìn)入壁壘。國家綜合計劃全部油氣及產(chǎn)品，在國內(nèi)銷售渠道單一，銷售的油氣產(chǎn)品沒有任何替代品。

1978年12月黨的十一屆三中全會確定“我國工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來”，開啟了改革開放的偉大征程，各項經(jīng)濟(jì)體制改革隨即有序推進(jìn)。作為改革的先行者，我國油氣產(chǎn)業(yè)在改革開放總體方針的指引下，沿著由計劃向市場，由壟斷向競爭的市場化改革路線，在行業(yè)管理、企業(yè)改革、市場體系建設(shè)等方面不斷進(jìn)行改革探索。回顧我國油氣產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展40年的光輝歷程，大致可以分為四個階段。

(一)第一階段:1978—1988年

這一階段是以“放權(quán)讓利”為核心的改革開啟階段，主要改革發(fā)展內(nèi)容包括:一是推行承包經(jīng)營責(zé)任制，擴(kuò)大石油企業(yè)自主權(quán)。1978年我國原油產(chǎn)量突破1億噸，成為世界石油生產(chǎn)大國。但由于長期資金投入不足，1979年之后原油生產(chǎn)連續(xù)兩年徘徊不前，呈下降之勢。作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)和出口創(chuàng)匯的重要來源，穩(wěn)產(chǎn)1億噸原油成為石油工業(yè)發(fā)展的緊迫任務(wù)。為此，從1981年起，石油全行業(yè)實施產(chǎn)量包干的重大決策以及推行承包經(jīng)營責(zé)任制等多種形式的開放搞活措施:實行1億噸原油產(chǎn)量包干，超產(chǎn)、節(jié)約的原油出口價差收入作為石油勘探開發(fā)基金。此政策極大地調(diào)動了石油企業(yè)的生產(chǎn)積極性，緩解了發(fā)展資金短缺的矛盾，促進(jìn)了原油產(chǎn)量的穩(wěn)步提高。二是堅持“引進(jìn)來”方針，開啟油氣資源的對外合作。上世紀(jì)70年代，世界海洋石油工業(yè)快速發(fā)展，但我國海洋石油由于缺乏勘探開發(fā)的裝備和資金而發(fā)展緩慢。為此，我國于1982年頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》及相關(guān)法規(guī)，海上大陸架實行對外開放，公開招標(biāo);允許引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)裝備，可向國外貸款。1983年進(jìn)行首輪國際公開招標(biāo)，同9個國家27家石油公司簽訂了18個石油合同，開啟了我國石油資源對外合作的先河。與此同時，陸上石油資源也逐步對外開放，1985年，南方11個省區(qū)先行開放。三是改革油氣行政管理體制，相繼組建三大國家石油公司。為更好地開展對外合作，加快海洋石油工業(yè)發(fā)展，1982年成立中國海洋石油總公司;

為解決條塊分割和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重復(fù)低效問題，1983年成立中國石油化工總公司，對煉油、石油化工、化纖企業(yè)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理;1988年撤銷石油工業(yè)部，成立中國石油天然氣總公司，統(tǒng)一管理和經(jīng)營陸上石油天然氣資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)。自此我國石油工業(yè)實現(xiàn)從國家政府部門向經(jīng)濟(jì)實體轉(zhuǎn)變。

(二)第二階段:1989—2001年

這一階段是以建立市場經(jīng)濟(jì)管理和運行體系為核心的改革階段，主要改革發(fā)展內(nèi)容包括:一是實施以價格為中心的流通體制改革。實行1億噸原油產(chǎn)量包干后，原油和成品油銷售形成了“計劃內(nèi)平價、計劃外高價”的“價格雙軌制”。1994年取消價格雙軌制，實行計劃內(nèi)外價格并軌和提高價格水平的重要改革，同時對原油、成品油的資源實行政府統(tǒng)一配置，整頓流通秩序。1998年至20014年開始新一輪石油價格改革。確定國內(nèi)原油價格按與進(jìn)口原油到廠成本價相當(dāng)?shù)脑瓌t，由購銷雙方商定。對成品油實行政府指導(dǎo)價，由政府參照國際市場價格水平公布零售中準(zhǔn)價，允許企業(yè)在一定范圍內(nèi)浮動，并對批發(fā)和零售價差做了限定。二是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組和主要國有石油企業(yè)改制上市，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1998年中央決定實施石油石化戰(zhàn)略大重組，通過行政性資產(chǎn)劃撥和互換，將原石油天然氣總公司和石化總公司改組為兩個大型石油石化集團(tuán)公司，實現(xiàn)上下游、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)一體化經(jīng)營。1999年為進(jìn)一步解決石油工業(yè)內(nèi)部體制、機(jī)制和結(jié)構(gòu)上的深層次矛盾，促進(jìn)國有石油、石化企業(yè)改革和發(fā)展，中國石油中國石化和中國海油按照“主業(yè)與輔業(yè)分離、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)分離、企業(yè)職能與社會職能分離”的原則，開展企業(yè)內(nèi)部重組，組建了各自的股份公司。2000年至2001年，三家股份公司先后在紐約、倫敦、香港成功上市，進(jìn)入了國際資本市場，標(biāo)志著中國油氣產(chǎn)業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵性的一步。三是國內(nèi)油氣企業(yè)開始“走出去”，參與國際油氣合作。1993年，我國成為石油凈進(jìn)口國。中央提出充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場的戰(zhàn)略方針，推動石油工業(yè)加快“走出去”的步伐。中國石油1993年開始探索海外油氣勘探開發(fā)合作，1997年先后中標(biāo)蘇丹、委內(nèi)瑞拉、哈薩克斯坦等海外項目，實現(xiàn)了國際油氣勘探開發(fā)合作的重大突破;中國海油1994年在印尼購買了阿科公司馬六甲油田32.85%的股份，成為該油田最大的股東，邁出了開拓國際市場的重要一步;2002年后又在印尼、澳大利亞和尼日利亞成功收購油氣項目。中國石化先后與沙特、伊朗、俄羅斯等國石油公司進(jìn)行勘探開發(fā)合作，同時積極開展海外石油下游業(yè)務(wù)合作。

第三階段:2002—2012年

這一階段是建立多元主體的市場結(jié)構(gòu)、推動市場化改革階段。隨著2001年我國加入WTO，民營、外資等各類企業(yè)主體進(jìn)入，油氣行業(yè)開放和市場化改革進(jìn)入新階段。改革發(fā)展的重點是按照中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，改善政府宏觀調(diào)控，強(qiáng)化市場的作用:在市場化改革方面，取消了石油貿(mào)易專營權(quán)，由1家石油進(jìn)出口公司變成5家國營貿(mào)易公司和20多家非國營貿(mào)易公司;石油天然氣重大項目投資從審核制改為備案制，除對油氣礦業(yè)權(quán)、對外合作、大型管道建設(shè)和石油貿(mào)易等保留管制性規(guī)定外，投資準(zhǔn)入的限制已取消。市場結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，涌現(xiàn)出多元化的市場主體，初步形成了以國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的市場結(jié)構(gòu)。在行政管理體制改革方面，2003年成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會管理包括油氣行業(yè)在內(nèi)的國有資產(chǎn)，同年，成立國家發(fā)展改革委能源局，2008年又在此基礎(chǔ)上成立國家能源局，行使能源行業(yè)的管理職能，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

(四)第四階段:2013年至今

2012—2016年，受全球經(jīng)濟(jì)相對低迷、需求放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等影響，全球油氣供應(yīng)總體過剩，價格下跌，為我國油氣領(lǐng)域開啟新一輪改革營造了寬松的外部環(huán)境。而國內(nèi)，自2012年黨的十八大以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，能源行業(yè)提出“四個革命、一個合作”，油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入了全面深化改革發(fā)展新階段:油氣需求增速放緩，進(jìn)入較為明顯的換擋期，但總量仍將在較長時期內(nèi)保持剛性增長。由于世界油氣資源豐富，需求放緩，供應(yīng)相對寬松，加上國內(nèi)油氣增產(chǎn)尚有潛力，儲備能力不斷上升，我國油氣供應(yīng)有較為充足的保障。霧霾頻繁，空氣污染日益嚴(yán)重，環(huán)保壓力迫使盡快實現(xiàn)包括油氣在內(nèi)的能源轉(zhuǎn)型。多重因素決定了這一階段油氣產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的重點是針對油氣產(chǎn)業(yè)體制機(jī)制亟待解決的深層次矛盾和問題，按照十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作”以及2017年5月出臺的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，本著積極探索、試點先行的推進(jìn)方式，大力推動油氣產(chǎn)業(yè)在重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革實踐。具體來看，油氣領(lǐng)域新一輪改革實踐主要集中于三點:一是以建立競爭性出讓機(jī)制、健全退出機(jī)制，促進(jìn)礦權(quán)市場流動為核心的上游礦權(quán)改革。二是以改革運營機(jī)制、推動管網(wǎng)獨立和第三方公平開放為核心的中游管網(wǎng)運營機(jī)制改革。三是以建立管輸價格監(jiān)管機(jī)制，初步實現(xiàn)“放開兩頭、管住中間”目標(biāo)為核心的價格機(jī)制改革。